Этот факт позволяет говорить, по сути, об этнической революции в парламентском праве. Главной ее причиной стали мощные миграционные потоки, которые существенно меняют традиционный этнический состав. И когда межэтнический конфликт начинает резонировать с межконфессиональным, события подчас приобретают трагический оборот. Примером может служить война в бывшей Югославии.
В 1999 году юристы выработали так называемые лундские рекомендации, которые регламентируют участие национальных меньшинств в общественно-политической жизни. Это — введение постов уполномоченных по защите прав этнических меньшинств, присвоение их языкам статуса государственного, особый порядок нарезки избирательных округов, снижение регистрационного барьера для партий, объединяющих этнические меньшинства (последняя норма не может быть отражена в российском законодательстве, так как в нашей стране национальные партии запрещены).
Однако применение этих норм на практике показало, что они неэффективны в отношении коренных аборигенных народов. Дело в том, что аборигены в силу специфики своей жизни не являются активными горожанами и не участвуют в деятельности политических партий. Поэтому они не могут эффективно работать в парламенте.
По этой причине параллельно с разработкой лундских рекомендаций в Норвегии, Финляндии и Швеции была выработана альтернативная модель аборигенных, или саамских, парламентов. При этом они не являются парламентами в строгом смысле слова. Это консультативные общественные советы при органах исполнительной власти. И выборы в них организованы не так, как в обычный парламент. Они проводятся только в тех регионах, где проживают коренные народы, и только эти народы наделены избирательным правом. Саамские парламенты обладают отдельными полномочиями, характерными для органов представительной власти: правом законодательной инициативы, участия в парламентских слушаниях, распределения бюджетных средств и рядом других.
В России имеется свой опыт этнического представительства. И именно региональное законодательство сделало в этой сфере больше, чем федеральное, в силу своей близости к этническим проблемам. Первым вариантом стали модели этнической квоты в парламенте, опробованные в середине 1990-х годов в ряде субъектов Федерации, среди которых была и Югра.
По мнению доцента Сургутского государственного университета Натальи Филипповой, модель, опробованная в нашем округе, войдет в учебники истории конституционного права под названием югорской. Квота представительства в югорском парламенте предназначалась не для всех этнических меньшинств, как это было в Дагестане, а только для коренных малочисленных народов Севера. Югорская модель полностью соответствовала требованиям федерального законодательства, поэтому она приобрела популярность и была использована другими субъектами Федерации.
Более подробно об Ассамблее коренных малочисленных народов Севера рассказал на недавней конференции, посвященной двадцатилетию законодательства Югры, председатель ассамблеи Еремей Айпин. Правда, самой ассамблее не 20 лет, как Думе Югры, а только 18, поскольку она была сформирована во втором созыве. Ассамблея представляет интересы ханты, манси и лесных ненцев, которых в нашем округе, по данным последней переписи, 31,5 тыс. человек.
Благодаря депутатам ассамблеи были приняты две программы — о жилье аборигенам и об обеспечении занятости коренного населения и целый ряд других окружных законов, предоставляющих те или иные преференции коренным жителям Югры — к примеру, возможность льготного обеспечения путевками. Среди законодательных актов — законы об общинах, традиционных видах хозяйственной деятельности, о языке, об оленеводстве, о факториях, о поддержке органами государственной власти организаций, осуществляющих традиционное хозяйствование. Уникальным в российском законодательстве является принятый окружной Думой закон о святилищах. Его аналог есть только в американском законодательстве, где имеется нормативный акт об охране святилищ коренных народов.
Всего с подачи ассамблеи региональный парламент принял более полутора десятков законов. Еще в 37 окружных законах есть нормы, касающиеся коренных народов. Много это или мало? Смотря с чем сравнивать. В Канаде, например, на разработку одного такого законодательного акта уходит десять лет. С другой стороны, за границей законы существуют на все случаи жизни, а у нас в округе есть еще много вопросов, требующих законодательного оформления.
На текущий год ассамблея запланировала принятие законов об экологической экспертизе, о НИИ обско-угорских народов, об уполномоченном по правам коренных малочисленных народов Севера. Изменений и дополнений требуют законы о святилищах и о недропользовании. Югорская модель получила высокую оценку со стороны международных организаций.
Однако время не стоит на месте. Развитие избирательного права привело к тому, что модель этнической квоты становится все менее эффективной. Тому есть несколько причин. Это и профессионализация, и политизация, и увеличение численности региональных парламентов. Если вспомнить нашу историю, то первоначальное соотношение составляло 23 на 6. То есть на 23 депутата Думы приходилось шесть членов ассамблеи. Сегодня эта пропорция уменьшилась до 35 на 3.
Пришло время искать новые формы этнического представительства, и в ряде мест они уже найдены. Это и консультативные общественные советы, объединяющие все этносы, и уполномоченные по правам коренных народов, и предоставление общественным объединениям коренных народов права законодательной инициативы.
Наиболее интересным сегодня является пример Мурманской области, где попытались адаптировать скандинавский опыт. В 2010 году был создан саамский парламент Кольского полуострова, который представляет собой консультативный общественный орган. На этот счет пока нет ни федерального, ни регионального закона, так что порядок формирования саамского парламента ничем не ограничен.
В перспективе перед региональным законодателем стоят две взаимоисключающие задачи: поиск таких форм представительства коренных народов, которые отражают их традиции, и решение проблемы представительства иных национальных меньшинств. Решение этих задач именно на уровне нашего округа позволило бы югорским парламентариям вновь войти в историю — на этот раз в качестве творцов новой модели этнического представительства в региональном парламенте нашей большой России
